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宏觀審慎監管—金融危機後的大趨勢
DRC視角曲雙石李睿近日，國務院同意建立由人民銀行牽頭的金融監管協調部際聯席會議制度，會議成員單位包括銀監會、證監會、保監會、外匯局，必要時可邀請國傢發改委、財政部等參加，主要負責貨幣政策與金融監管政策之間的協調等。此次金融監管協調部際聯席會議是第三次重啟?熏前兩次分別是在2000年和2008年。與2008年那次不同的是?熏當時央行隻是“會同”三會?熏話語權有限，此番則突出瞭央行的牽頭地位?熏且工作內容已不是具體某一領域的金融業務?熏而是整個金融領域的監管。部際聯席會議制度無疑與建立宏觀審慎監管框架的方向是一致的。事實上，2008年金融危機之後，以美聯儲、歐洲央行、英格蘭銀行為代表的中央銀行紛紛獲得瞭更大的金融監管權，這一現象成為危機後各國金融監管格局的重要變化之一，意在強化監管政策和貨幣政策、財政政策的協調配合?熏提高宏觀審慎監管政策的有效性。而政治上的獨立性、法律上的保障性、職責上的宏觀性則使得央行應該在宏觀審慎監管中發揮更大作用。主要國傢央行的宏觀審慎監管改革之路1999年，美國通過《金融服務現代化法》，確立瞭被稱為“傘形金融監管”的監管體制，這一體制最突出的特點是“多頭”與“雙重”。所謂“多頭”是指美國的金融監管屬於功能監管模式，並且帶有濃重的分業監管色彩：一些聯邦機構如美聯儲、財政部、儲備管理局、存款保險（放心保）公司、證券交易委員會等都負有相應的監管職責，所對應的監管對象與行業細分程度較高。而“雙重”是指聯邦政府與各州政府均擁有金融監管的權力。這一復雜而龐大的監管體系曾為美國金融業的快速發展做出瞭突出貢獻，但在金融危機之後卻引發瞭美國甚至全世界的思考，為什麼這樣的監管體制無法在第一時間識別出全局性系統風險爆發的可能？普遍認為，在金融業全球化、混業化高速發展的今天，金融產品尤其是復雜金融衍生品已經輕松跨越瞭不同的金融行業的界限，很容易成為分業監管模式下的漏網之魚，而美聯儲金融監管權力的擴張似乎成為美國應對這一漏洞的主要補救措施之一。2008年3月29日，美國財政部公佈瞭《金融監管體系現代化藍圖》。該計劃反復強調須對現行的金融監管體系進行改革。其中重點提及瞭建立適應新形勢的審慎監管局，重鑄中壢房屋貸款美國金融監管體系。2010年6月，美國參眾兩院通過被稱為《2010年華爾街改革和消費者保護法》（又稱《多德－弗蘭克法案》）的金融機構改革法案，該法案進一步繼承瞭“金融監管改革：新基礎”的改革計劃，其核心是將美國金融監管權力改組為兩個部分，即審慎監管機構和消費者權利保護機構。歐盟在金融危機中也遭受瞭重創，並於危機發生後立即著手進行金融監管體制改革。2009年6月19日，歐盟理事會通過瞭《歐盟金融監管體系改革》方案，確立瞭歐盟金融監管體制改革的基本框架。其最重要的一點即在於建立統一的歐洲系統性風險委員會以加強金融監管機構的宏觀審慎監管能力以及系統風險的識別與應對能力。在2008年金融危機之後，英國也進行瞭監管機構的大改革。2010年6月21日，英國金融服務委員會被並入英格蘭銀行，這極大地加強瞭英格蘭銀行對金融業的監管能力，而作為英國另一傢金融監管主要機構的英國金融服務管理局也將於可預見的未來將監管權力移交給英格蘭銀行。不久之後，英國將會將監管體系逐漸往“雙峰”模式靠攏，即由一傢機構負責宏觀審慎監管，另一傢機構進行微觀審慎監管與消費者權益保護。其中，由英格蘭銀行負責宏觀審慎監管的改革路線已經逐漸清晰。宏觀審慎監管的興起各國央行監管權力擴張的一個重要理論基礎是各國的金融監管理念由微觀審慎監管向宏觀審慎監管的轉變。在國際清算銀行（BIS）的記錄裡，宏觀審慎最早可以追溯到1979年巴塞爾委員會的前身，即Cooke Committee的一次會議。但是這一概念真正得到重視還是在2008年金融危機之後。在此之前，占據主導地位的是微觀審慎監管，即針對單個金融機構穩健性進行的監管。但2008年的金融危機使人們意識到微觀審慎監管無法解決金融系統面臨的系統性風險，甚至在某些情況下還可能加劇金融系統的系統性風險?熏於是宏觀審慎監管開始重新進入人們的視野，並得到業界和學界的一致關註。而如今實行宏觀審慎的金融監管，已成為全球金融監管界對本次金融危機反思後達成的共識。宏觀審慎監管目前尚無權威的定義，美國哈佛大學及芝加哥大學的學者Hanson、Kashyap、Stein將宏觀審慎監管定義為控制過度資產負債表收縮導致的社會成本的監管努力。這一定義將宏觀審慎監管的重心放在瞭資產負債表監管上。中國人民銀行行長周小川則提出可以將宏觀審慎理解為以資本緩沖、動態撥備、杠桿率等政策工具為代表的，以逆周期政策為核心的，能夠應對羊群效應等市場失靈現象，使整個金融體系更加穩定、金融市場參與者更加謹慎的總體治理框架，並認為宏觀審慎應是全球化進程中需要嚴格制定且廣泛實施的國際標準。傳統的微觀審慎監管認為隻要單個金融機構監管得當，就可以保持宏觀上的穩定性。這一觀點忽視瞭金融風險的外部性導致的市場失靈問題。很明顯的一點是，由銀行倒閉而引發的成本很大一部分是由銀行的儲戶所承擔，而不是由銀行及其所有者承擔，這導致瞭金融風險的負外部性。金融風險外部性的存在使得傳統的微觀審慎監管並不足以保持宏觀金融的穩定性，因此為瞭消除金融風險的外部性，必須引入宏觀審慎監管。目前，學術界對於宏觀審慎監管的研究主要是從兩個方面展開的，一個是宏觀審慎監管的時間維度，另一個是宏觀審慎監管的空間維度。從時間維度上看，宏觀審慎監管的研究主要是從資本充足率的逆周期調整方面進行展開的，這一塊的研究都是在信貸周期、金融加速器的研究框架下進行的。而隨著影子銀行的興起，杠桿周期的監控也越來越引起人們的註意，宏觀審慎監管不僅要對銀行的杠桿率進行監管，還要對金融市場尤其是回購市場的保證金率（haircuts）進行監管。從空間維度上看，對宏觀審慎監管的研究主要是圍繞金融危機的傳染效應展開的，當遭遇危機時，銀行會拋售其資產，這會引發資產價格的暴跌以及信貸的突然收縮，從而導致金融系統的不穩定以及實體經濟的萎縮。與微觀審慎監管相比，宏觀審慎監管更多地著眼於整個金融系統的穩定性，而不是單個金融機構的穩健性。從監管措施來看，二者則共享許多監管工具，宏觀審慎監管和微觀審慎監管都強調對銀行資本充足率的監管，但是宏觀審慎監管還有著保證金監管、利率管制、差別資本充足率監管、債務期限結構監管等其他監管措施，其監管工具更多樣化。從監管范圍來看，傳統的微觀審慎監管過多強調對於銀行的監管，而宏觀審慎監管則不僅強調對於銀行的監管，還強調對於影子銀行的監管。宏觀審慎監管與貨幣政策宏觀審慎監管與貨幣政策有著千絲萬縷的聯系，二者的目標中，都含有穩定宏觀經濟這一目標。如上所述，Hanson、Kashyap、Stein將宏觀審慎監管定義為控制過度資產負債表收縮導致的社會成本的監管努力，而資產負債表傳導渠道，正是貨幣政策傳導的重要渠道。當前在宏觀審慎監管和貨幣政策之間關系的研究中，有很大一部分都是建立在Bernanke、Gertler?穴1997?雪和Kiyotaki、Moore（1997）建立的框架當中，這一框架也正是貨幣政策資產負債表傳導渠道的經典框架，因此二者之間存在著密切聯系。在Bernanke和Kiyotaki建立的框架中，公司和傢庭經常傾向於過度借款，過度借款將使得信貸過快增長，導致經濟過熱，而當經濟衰退時，投資者又會過度賣出資產，也導致資產價格下跌，進而導致信貸萎縮，而信貸萎縮又進一步形成瞭經濟衰退。宏觀審慎監管的目的，就是盡可能降低這種由於過度放貸和資產超賣導致的金融不穩定，在這一點上，宏觀審慎監管和貨幣政策的目的是一致的。但是，二者的功能和目標也是存在區別的，貨幣政策以及微觀審慎監管都無法直接處理金融穩定和金融系統性風險問題，因此需要宏觀審慎監管這一新的政策工具來處理。貨幣政策對於資產價格的影響力是值得懷疑的，如果試圖以資產價格為錨，則會影響產出和價格穩定這兩個目標的達成，因此在穩定資產價格，維護金融穩定這個目標上，應該使用宏觀審慎監管這一新的政策工具，而不是使用貨幣政策。宏觀審慎監管這一政策工具的使用，可以有效地幫助貨幣政策集中註意力於價格和產出這兩大傳統目標上。金融自由化下的宏觀審慎監管隨著金融自由化的進行，金融危機的爆發也越來越頻繁。金融自由化往往伴隨著利率的大幅度升高，以及金融機構競爭的加劇，金融機構的競爭加劇導致瞭金融機構采取更激進的放貸策略和吸儲策略，從而增加瞭道德風險以及金融危機發生的可能性。單純的資本金監管並不足以維持宏觀金融穩定，應該加上利率管制，因為過度的銀行利率競爭會過度抬高銀行的負債成本，加劇銀行的道德風險問題，適當的利率管制有助於維護宏觀金融穩定。銀行經營管制的放開和銀行的杠桿率之間存在密切聯系，銀行業的競爭越激烈，其杠桿率也就越高，而銀行業杠桿率的提高則會加劇金融脆弱性。因此，在金融自由化之下，更要加強宏觀審慎監管。金融自由化對於宏觀審慎監管帶來的挑戰還不僅僅局限於此。隨著影子銀行的興起，對於傳統銀行業監管的加強，會導致更多的資金湧入影子銀行系統，而影子銀行的崩潰正是此次金融危機的導火索。ABS市場的崩潰有著與銀行擠兌類似的機制，由於影子銀行系統的資金大部分源於短期負債，因此當短期融資市場（如回購市場）出現崩潰時，就出現瞭類似於銀行擠兌的結果。在這裡，貨幣基金等回購市場資金拆出方充當瞭類似於銀行儲戶的角色，而融入資金的投行和對沖基金在此並未受到太多監管。一旦ABS市場價格暴跌，則會導致回購市場的保證金率暴增，而保證金率的暴增又會迫使持有者賣出ABS籌集保證金，這又導致瞭ABS價格的繼續下跌，這就形成瞭所謂的保證金螺旋。因此，應當對回購市場的保證金率進行監管。綜上，金融自由化對於宏觀審慎監管提出瞭新的要求，無論是銀行業競爭的加劇還是影子銀行的興起，都要求新的監管手段和更寬廣的監管視野。這對於正處在金融自由化進程中的中國而言，更是值得思考的一個問題。（作者單位：國務院發展研究中心國際技術經濟研究所；山東大學經濟研究院）
新聞來源http://news.hexun.com/2013-12-20/160763623.html
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